Выборы

ГУБЕРНАТОРЫ: ОТ ВСЕНАРОДНОГО ИЗБРАНИЯ К АНАЛОГАМ ОБКОМОВ

Президент России внес на рассмотрение Госдумы пакет законопроектов, вносящих поправки в действующее законодательство по вопросам изменения системы избрания руководителей субъектов РФ. Внесенные поправки стали самой жесткой альтернативой из всех возможных. Кроме того, предложенная президентом система оказалась и жестче своей аналогии - системы утверждения председателя правительства России, которая была взята за основу при выборе нового порядка фактического назначения глав регионов. Теперь роль губернаторов будет во многом похожа на роль первых секретарей областных комитетов КПСС советского времени, когда они имели очень широкие полномочия внутри собственного региона, но были полностью зависимы от вышестоящего начальства.

Напомним, что президент объявил о необходимости отмены прямых выборов глав российских регионов на расширенном заседании правительства России 13 сентября. Это было озвучено в числе мер, принимаемых в целях борьбы с терроризмом: по мысли Владимира Путина, для этого следует повысить, прежде всего, эффективность самой государственной власти через усиление контроля за работой региональных руководителей.

Тогда в обществе и в элитах обсуждались различные варианты реализации решения президента об отмене губернаторских выборов. Возник целый комплекс вопросов, в зависимости от ответов на которые можно было говорить о той или иной степени жесткости реализации президентского проекта.

Первая проблема касалась того, будет ли избрание кандидатуры на пост губернатора альтернативной. Только в этом случае можно было бы говорить о том, что сохраняется само понятие "выборов". В этом случае процедура утверждения становилась бы более демократической, не столь жесткой, и создавала бы для законодательного собрания некое поле для самостоятельности. Теперь же, несмотря на то, что в тексте законопроекта сохранилось слово "избрание", по сути дела, речь идет о модифицированном принципе назначения, фактическом возвращении к советской системе.

В соответствии с внесенным законопроектом, кандидатура президентского "наместника" не будет иметь альтернатив. Президент может внести кандидатуру губернатора "не позднее, чем за 35 дней до истечения срока действующего губернатора". А региональный парламент "будет обязан рассмотреть представленную кандидатуру в течение 14 дней со дня ее представления президентом". При этом решение парламента будет считаться принятым, если за него проголосовало более половины от списочного числа депутатов парламента. В случае наличия в регионе двухпалатного парламента одобрение должно быть "более чем половиной установленного числа депутатов каждой из палат законодательного органа субъекта". Если парламент отклоняет президентскую кандидатуру, предложение может быть внесено президентом повторно "не позднее семи дней после первого отклонения парламентом". Причем, также как и при утверждении председателя правительства России, в законопроекте не оговаривается, обязан ли президент поменять кандидатуру в случае ее отклонения. Иными словами, президент после отклонения может вновь внести ту же самую кандидатуру, и в случае ее отклонения, президент может распустить законодательное собрание (а может не распустить - видимо, в том случае, если и назначает исполняющего обязанности губернатора, который проводит новые выборы в местный парламент).

Вторая проблема касалась того, какие полномочия будет иметь законодательное собрание в рамках отставки губернатора: означает ли инициатива вотума недоверия риск роспуска законодательного собрания. В соответствии с законопроектом, законодательное собрание может выразить недоверие губернатору и проинформировать об этом президента, который вправе как согласиться с депутатами, так и не согласиться. В этом случае глава государства может представить нового кандидата либо распустить региональный парламент. Иными словами, как процедура назначения, так и процедура снятия губернатора полностью замыкается на президента. Понятно, что при вынесении вотума законодательные собрания, если можно так выразиться, "рискуют жизнью" (роспуском), причем новые выборы будет проводить губернатор, который и получил этот вотум.

Третья проблема касалась того, кто (президент или законодательное собрание) будет иметь возможность снятия губернаторов. Здесь президент пошел по самому жесткому пути, по сути, создав такую систему, когда "избранные" губернаторы почти ничем не отличаются от назначаемых напрямую президентом. Первые шаги в этом направлении уже были сделаны в ходе федеративной реформы, когда президент получил право отстранять губернаторов от должности, но при соблюдении четко оговоренных условий. Напомним, что в соответствии с действующим законодательством, президент имеет право отстранить губернатора от исполнения своих обязанностей (не снять), если он принял противоречащие Конституции или федеральным законам нормативные акты и в течение месяца их не исправил, хотя на то было решение суда. Кроме того, сейчас губернатор может быть отстранен президентом от должности в случае представления генпрокурора, предъявившего губернатору "обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления".

Новые поправки не только добавляют новые основания для снятия губернатора, но и упрощают старые. В частности, теперь губернатор может быть снят, если ему будет предъявлено обвинение (слова "тяжкого или особо тяжкого преступления" исключены). Наконец, в числе новых оснований для снятия значатся: выражение недоверия законодательным органом субъекта федерации, утрата доверия президента РФ и ненадлежащее исполнение обязанностей. Иными словами, после вступления в силу нового законопроекта, президент получит практически неограниченные возможности для снятия губернаторов.

Заметим, что законопроект не имеет обратной силы, то есть если уже назначены выборы губернаторов, то они будут проведены. Однако вновь избранные губернаторы в новых условиях будут более уязвимы перед президентом, чем ранее.

Четвертая проблема - конфликт функций, который возникает в результате реализации президентских инициатив и разрушает выстроенную федералистскую систему. Право президента распускать законодательные собрания предусматривает вмешательство главы государства в деятельность "второй власти" в регионах. "Избрание" губернаторов законодательными собраниями, в свою очередь, может нарушить принцип равноправия ветвей власти в регионах (на такую возможность, в частности, указывает известное "алтайское" решение Конституционного суда от 1996 года, часто цитируемое оппонентами путинских инициатив). В свою очередь, еще более возрастает зависимость законодательной власти от исполнительной на федеральном уровне: Совет Федерации теперь будет наполовину комплектоваться из делегатов, назначаемых президентскими выдвиженцами. Кроме того, ставится под вопрос разделение компетенций (федеральной, региональной и совместного ведения).

Как говорят представители Кремля, новая система избрания губернаторов аналогична утверждению премьер-министра страны. Однако есть две весьма существенные разницы.

Во-первых, при утверждении председателя правительства России, президент может вносить кандидатуру три раза, а не два, как в случае с губернаторами. Это означает, что поле для маневра у законодательных собраний будет гораздо уже, и риск быть распущенным выше. Учитывая, что вторая, а не третья попытка может оказаться для депутатов законодательного собрания роковой, заметно растут шансы положительного ответа при внесении первой кандидатуры (в Госдуме второй). Если Госдума может при отклонении первой кандидатуры не рисковать быть распущенной, она все же способна таким образом выразить свое отношение к кандидатуре, что в случае повторного утверждения будет негативно сказываться на позициях премьера. В случае с законодательными собраниями такой вариант исключен: либо полная лояльность, либо роспуск.

Во-вторых, при вынесении нижней палатой парламента России вотума недоверия правительству России, президент либо соглашается с мнением депутатов, либо не соглашается (но не распускает палату). Решение о роспуске принимается только в том случае, если Госдума вынесет вотум недоверия повторно, через три месяца.

Все это означает, что законодательные собрания не имеют возможности, в отличие от Госдумы, не согласиться с мнением президента, не рискуя быть распущенным: региональным парламентам не дано права в полной мере выражать свою политическую позицию.

На самом деле все это связано с тем, что Кремль серьезно опасается роста влиятельности законодательных собраний. Контролировать каждый парламент крайне затруднительно (в этом плане с Госдумой несколько легче) и поэтому принято решение сделать контроль не политическим, а административным, институциональным. Любое законодательное собрание (если не брать кризисные ситуации) будет в первую очередь заинтересовано в собственном выживании. Не случайно, что анонимный представитель администрации президента заявил, что при выборе губернаторов законодательными собраниями "может возрасти капитализация и политизация местных парламентариев". "Это реальная опасность, которую таит такой способ выборов, нужно быть бдительными, не допустить чрезмерного влияния законодательных собраний", - убежден он. Причем примечательно, что этот источник назвал два серьезных риска в случае принятия новой системы утверждения губернаторов: рост коррупции и рост влияния "бестолочей". Понятно, что эти инвективы оказались обращены не к кандидатам на посту глав регионов (новый порядок их выдвижения тоже может считаться коррупционо небезопасным), а к депутатам законодательных собраний.

Опасения Кремля в росте политического влияния законодательных собраний все же оправданы. Понятно, что в нынешней политической ситуации вероярность отказа собрания утвердить президентскую кандидатуру можно рассматривать только как гипотетическую. Однако в Кремле, похоже, смотрят дальше, и хотят обезопасить себя от любых проблем в средне- и долгосрочной перспективе. Для власти важно обеспечить стабильность режима в случае существенного роста политических рисков.

Утверждаемые законодательными собраниями кандидатуры президента на пост губернаторов получают гораздо больше полномочий, чем их предшественники. Ключевым вопросом здесь стало получение контроля над силовыми структурами. Отношения между губернатором и местными силовиками в новой России менялись дважды: в период Ельцина главы регионов имели возможности проводить собственную кадровую политику в отношении местных силовых структур. С приходом Владимира Путина к власти эта практика начала меняться: выстраивание вертикали власти означало восстановление контроля федерального центра над региональными силовыми органами власти. Причем часто сами местные силовики играли весьма активную роль во время кампаний против губернаторов. Иногда представители силовых органов власти даже конкурировали (и удачно) с главной региона на губернаторских выборах. В СМИ не сходят со страниц темы уголовных дел в отношении тех или иных губернаторов, которые возбуждаются местными прокурорами (Д.Аяцков, В. Машковцев, В.Бутов).

Сейчас ситуация должна кардинально поменяться: если силовики были инструментом влияния на губернаторов, то сейчас надобность в таком влиянии отпала, так как губернатор оказывается в полной зависимости от воли президента России. По словам кремлевского источника, высшее должностное лицо региона будет наделено возможностью координировать деятельность федеральных органов власти у себя в регионе. "Этого очень хотели губернаторы", - пояснил источник. Иными словами, губернаторы получают весьма широкие полномочия: это именно тот объем власти, о котором так мечтали нынешние главы регионов. Контроль над силовиками означает, что назначаемые руководители российских регионов становятся фактическими хозяевами своих субъектов. При этом институт федеральных инспекторов в регионах в скором времени может отмереть, сообщил источник. В общем, это и понятно: сами губернаторы частично и будут являться федеральными инспекторами своих регионов. В то же время, как минимум, до 2008 г. сохранится институт полномочных представителей президента в федеральных округах: по всей видимости, это связано с желанием президента сохранить "инфраструктуру" округов как площадку для координации работы губернаторов. Однако реально институт полпредов все больше отмирает, а с введением новой системы "избрания" губернаторов и вовсе утрачивает какую-либо надобность.

Аналогично отпала и необходимость в ограничении числа сроков нахождения у власти. Напомним, что еще в 1999 году вступили в силу поправки в российское законодательство, в соответствии с которыми губернатор не мог быть избран более двух сроков подряд. Тогда такая мера была оправдана потребностью ограничить возможности губернаторов ельцинского периода на безграничное правление в своих регионах и расчистить поле для проведения (через выборы) более управляемых глав регионов. Сейчас, когда главы регионов фактически становятся назначенцами президента, потребность в ограничении двух сроков пропала. Срок нахождения губернатора у власти будет ограничен пятью годами (регионы вправе устанавливать меньший срок). Однако сам губернатор может переназначаться бесконечное количество раз.

Наконец, с принятием законопроектов, губернаторы могут получить и еще один "пряник". Кремлевские представители не исключили вероятности того, что схема выборов губернаторов может распространиться и на более низкий уровень власти. "Применение такой схемы может быть расширено до местных органов власти или городских администраций - это обсуждается в Госсовете и, возможно, будет предложено", - заявил Сурков. То есть, речь идет фактически о назначаемости мэров: в таком случае, вертикаль власти будет выстроена до самого низшего уровня, а местное самоуправление фактически лишится своей самостоятельности, закрепленной в Конституции.

Таким образом, назначаемые губернаторы становятся полновластными хозяевами своих регионов, что даже позволяет проводить аналогии с руководителей обкомов советского периода. Формально они не ограничены во времени, освобождены от противодействия со стороны силовых структур и даже могут в будущем рассчитывать на получение контроля над органами местного самоуправления, которые традиционно уже в новой России оказывались оппозиционными губернатору. При этом губернатор оказывается ограниченным лишь единственным фактором - фактором доверия президента, который, как и Политбюро ЦК, сможет в любой момент превратить местного "властителя" в бессильного отставника. Все это фактически "хоронит" российский федерализм, который, хотя и не без существенных проблем, но все же сформировался и показал свою дееспособность в 90-е годы.

politcom.ru

Данное сообщение (материал) создано (или могло быть создано) и/или распространено (или могло быть распространено) иностранным средством массовой информации, выполняющим функции иностранного агента, и/или российским юридическим (или физическим) лицом, выполняющим функции иностранного агента.

Комментарии

{{ comment.username }}

Добавить комментарий

{{ e }}
{{ e }}
{{ e }}