Технологии Даниил СУЛТАНОВ stratagema.org

ЛОББИЗМ: КАК ЭТО ДЕЛАЕТСЯ В РОССИИ

Отличительная особенность российского лоббизма - большой вес " внутренних лоббистов " (чиновник, занимающий важную государственную должность, отстаивающий интересы одной или нескольких отраслей или предприятий), что ведет к коррупции и решениям, не отвечающим интересам общества в целом.

От редакции: материалом Даниила Султанова мы открываем цикл статей, посвященных анализу практического применения лоббистских технологий в России. Международный Институт Политической Экспертизы (МИПЭ) проводит исследование лоббизма, и данный материал был подготовлен нашим коллегой на основе письменных ответов на вопросы нашей анкеты. С рядом мыслей автора нам трудно согласиться – например, с причислением к лоббистским технологиям подкупа должностных лиц (на наш взгляд, это уже уголовно наказуемое деяние, а значит, противоположность лоббизму в его цивилизованном виде). Однако главное достоинство статьи – она дает пищу для размышлений и повод для споров.

1. Что такое лоббизм? Какие можно выделить подходы к лоббизму, как деятельности?

Вопрос, что такое лоббизм, несмотря на свою краткость, представляет собой краеугольный камень в понимании всей темы. Поэтому он требует весьма и весьма детального ответа (в противном случае мы не избежим дальнейшей путаницы). Сразу скажу, что здесь мало дать простое определение понятия. Как минимум, мы должны задать себе следующие уточняющие вопросы:

1. Как расшифровывается термин лоббизм в его современном прикладном понимании?

2. В чём отличие таких понятий, как лоббизм и advocacy ?

3. В чём отличие таких понятий, как лоббизм и GR (government relations - взаимодействие с госорганами)?

Итак, как расшифровывается термин лоббизм ?

Наиболее объективным определением термина "лоббизм" я считаю юридическое . Оно представляется мне оптимальным в качестве отправной точки для понимания. В рамках юридического подхода мы получаем чёткую и одновременно комплексную дефиницию, не абсолютизируя какую-либо одну сторону лоббизма, но подразумевая их все. Таким образом, юридический подход задаёт познавательную модель (матрицу), из отдельных фрагментов которой можно выстраивать целый спектр уже прикладных моделей понимания.

В рамках юридического подхода "лоббизмом" будет называться многоплановое взаимодействие (участие) граждан, групп граждан, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений… с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им (или их доверителям) единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и (или) для постоянного отстаивания своих (или доверителей) интересов . (К примеру, корпоративные лоббисты занимаются инициированием принятия либо отклонения тех или иных решений, влияющих на извлечение прибыли, расширение производства, оптимизацию фискальной политики и иных целей коммерческого характера).

В чём отличие таких понятий, как лоббизм и advocacy ?

Термин advocacy не имеет эквивалента в русском языке, но широко известен в западном политическом лексиконе и политической практике. Данный термин (как и термин lobby ) означает продвижение интересов , но, в отличие от lobby , речь идёт не только о продвижении интересов через органы государственной власти, но и через любые другие структуры . Таким образом, понятие advocacy - более широкое по сравнению с lobby.

В чём отличие таких понятий, как лоббизм и GR ( government relations - взаимодействие с госорганами)?

Различие терминов лоббизм и GR основывается на их родовидовом анализе: GR - это сфера общего менеджмента, а лоббизм - это лишь инструмент и технология . GR-менеджеру совсем не обязательно знать нужных людей, детали принятия того или иного закона либо постановления, а также быть в курсе текущего политического и межличностного расклада. Он скорее, должен найти и организовать специалистов, которые обладают достаточным, для реализации проекта, багажом профессиональных и личных знаний. Основной обязанностью GR-менеджера является организация общей системы взаимодействия "компания - бизнес-ассоциация - власть" и взаимосвязи внутри собственной компании между PR-подразделением, руководством, акционерами и т.д. GR-менеджер должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации корпоративными специалистами. Из-за неразвитости рынка и из-за низкой компетентности всех участников лоббистского процесса говорить о точности терминов пока что не имеет практического смысла. Для примера, в России в 1992 году среди рекламистов было сложно найти различия между "рекламщиком" и "копирайтером". Та же ситуация повторяется, в данный момент, на российском рынке лоббистских услуг.

Переходим к вопросу о подходах к лоббизму , как к деятельности … (Сразу скажу, что ни один подход не существует в "чистом", идеальном виде, что есть различные варианты сочетания подходов с преобладанием той или другой концепции). Я бы выделил следующие основные подходы (на мой взгляд, они все в той или иной степени отражают действительность):

Психологический подход: лоббизм - манипулятивно-психологическое взаимодействие с чиновниками.

Системно-функциональный (институциональный) подход: лоббизм - институт (или функция) политической системы , обеспечивающая взаимодействие субъектов политической интеракции. Лоббизм - средство поддержания равновесия в обществе (Милбрэт, Бэнтли, Мэдисон, Трумэн). В рамках данного подхода, лоббизм можно рассматривать как деятельность, которая дополняет процесс выборов .

Инструментальный подход: лоббизм как набор методов и технологий влияния на процесс выработки ответственных государственных решений.

Процедурный подход: лоббизм - как органический элемент системы бюрократических правил и процедур принятия решений во властной системе.

Плюралистический подход: лоббизм - это деятельность, где все лоббисты являются полноправ­ными участниками системы выработки и принятия ответственных государственных решений.

Корпоративистский подход: лоббизм - это деятельность, в ходе которой лишь немногие (а именно, наиболее влиятельные ) группы имеют реальные рычаги влияния на процесс выработки ответственных государственных решений.

Коммуникационный (информационный, субсидиарный) подход: (теория Р. Холла) в целях экономии ресурсов (в т.ч. временных) чиновник доверяет лоббисту статус поставщика (информации, контактов, интеллектуальных ресурсов и пр.). Таким образом лоббисты делают возможным для чиновника осуществлять свои функции более эффективно. Сами лоббисты получают за это прямой выход на лицо, принимающее решение.

2. Виды деятельности, которые являются лоббистскими технологиями.

Если подходить формально, то лоббистскими технологиями мы можем назвать все те виды деятельности, которые содержат определённые методы (или совокупность методов) воздействия на процесс принятия решений в органах государственной власти. Как и всякие технологии, лоббистские технологии включают в себя приемы, режимы работы, операции и процедуры. Лоббистские технологии тесно связаны с применяемыми средствами, оборудованием и инструментами .

Теперь от определений обратимся к конкретике. Всем хорошо известны классические технологии лоббизма. Такие как: участие (взносы) в избирательных кампаниях, выступления в профильных комитетах законодательного органа и разного рода слушаниях, составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента, организация пропагандистских кампаний по поводу готовящихся или принятых решений, публикация данных голосований депутатов по законопроектам, проведение научно-практических конференций с участием представителей власти, презентация результатов исследований (в т.ч. социологических опросов) в СМИ и органах власти, взаимодействие с прессой (пресс-конференции, пресс-релизы, в т.ч. "слив" информации в СМИ), организация торжественных встреч и приемов для представителей власти, опосредованный и прямой подкуп должностных лиц, интернет-технологии (электронные слухи, " слив" компромата), рекламные технологии применительно к продвигаемым решениям и пр. Все перечисленные технологии можно отнести к " стандартному набору " в портфеле лоббиста.

Перед тем, как обозначить несколько технологий от себя, замечу, что большинство практикующих лоббистов неохотно делятся тайнами своего мастерства. Почему лоббисты неохотно делятся технологиями…? Потому что исключено, чтобы кто-либо обменял секрет действительно эффективной схемы вырабатывания больших денег на мимолётную популярность. Кроме того, большинство технологий, которые многие предлагают, принципиально неверны. Большая часть идей не имеет под собой никакой научной базы. Рекомендуемые схемы почти никогда не подтверждаются реальными статистическими данными, они базируются исключительно на слухах. Такие схемы можно придумывать каждый понедельник с утра пораньше. Когда о системах, основанных на четко определенных и систематически повторяющихся явлениях, рассказывают настоящие профессионалы, что бывает крайне редко, то это означает, что соответствующий политико-административный цикл вот-вот изменится и разумнее будет действовать вопреки подобным советам. То, что хорошо сегодня, завтра будет освоено всеми участниками рынка, а это уменьшит прибыльность. Можно сказать, что любая система перестает работать, когда ею начинают пользоваться слишком многие . Но это - лишь лирическое отступление (хотя и важное). Вернёмся к технологиям:

Внедрение агентов влияния в структуры компаний-конкурентов и аппарат профильных ведомств. Этот тезис исходит из того соображения, что практически любую систему (организацию, группу лиц, политические институты и пр.), необходимо " минировать " подходящими для её управления (разрушения) людьми (факторами), для сохранения возможности дальнейшего контроля над системой принятия решений. Агенты влияния могут быть полезны и для навязывание повестки и регламента рассмотрения лоббируемых вопросов. Добиться этого можно вхождением в наблюдательные общественные органы при власти, либо имея в соответствующих органах своих представителей.

Навязывание конкурентам заведомо неэффективных (но внешне перспективные) объектов лоббистского воздействия . Тем самым вы заставляете их тратить свои ресурсы и приобретать имидж неэффективных лоббистов.

Перетягивание субъектов политического процесса на свою сторону не только переговорами, но и силой событий . Соответственно, можно инспирировать эти события… Необходимо искусственно создавать локальные кризисы, которые подтолкнут ЛПР (лицо, принимающее решение) выбрать именно Ваш вариант решения проблемы.

Кризисные тенденции в отрасли необходимо канализировать на своих конкурентов. К примеру если поступает информация, что Правительство вынуждено увеличить налоговое бремя на часть (не важно вашу или конкурентов) профильного отраслевого сектора, то необходимо направить эти налоговые репрессии в первую очередь против конкурентов. По принципу: Если на тебя нападает хищник, накорми его чужим мясом.

Необходимо активно сотрудничать с региональными и общефедеральными ассоциациями, специализирующимися на защите различных интересов в органах государственной власти. В деле приобретения союзников необходимо продвигать принцип пирамиды: чем шире основание, тем выше верхушка .

Необходимо как минимум знать политических противников тех чиновников, которые работают на ваших конкурентов . Вопрос активной работы с такими контрагентами решается в зависимости от конкретной оперативной потребности. Однако соответствующая база данных должна всегда иметься в портфеле лоббиста.

Также в портфель лоббиста должен входить известный объём информации о личных " слабостях " конкурентов и контрагентов. Отмечу, что подобного рода информация далеко не всегда является решающим фактором . Однако в единичных ситуациях подобные знания можно употребить весьма эффективно. Ко всему прочему, информированность позволит экономить ресурсы лоббиста, который, подбирая подход к той или иной фигуре, вынужден нести известные материальные и временные затраты.

Играй против игрока , а не только против расклада . Составление картотеки контактов всех известных лоббисту контрагентов, а также компаний-конкурентов. В нужный момент они будут запущены и все "грязные дела" конкурентов будут предъявлены тем контрагентам, с которыми они попытаются выстроить лоббистскую деятельность. Т.о., поле для манёвра лоббистов-конкурентов значительно сужается.

Участие в исках и судебных тяжбах . Здесь важно отметить, что с учётом низкой динамики рассмотрения судебных споров в современной России, апеллирование лоббиста в арбитражном суде является скорее весьма эффективным способом торможения процесса принятия какого-либо решения, переговоров, либо реализации неугодного проекта. Использовать данную технологию в целях ускорить процесс, на мой взгляд, - бесперспективно. Исключения представляют лишь случаи, где есть предварительная договорённость лоббиста с судом (но здесь мы уже входим в область уголовного законодательства).

Игра на противостоянии депутатов и внепарламентских активистов их партии. Для усиления своего внутрипартийного влияния лоббисту, следует поддерживать известную отчуждённость между партийными активистами и избранными от этой же партии депутатами. Активисты часто завидуют депутатам. Депутаты видят в активистах конкурентов. Лоббист должен поддерживать эти страхи и сотрудничать с обеими сторонами.

Протестные кампании (митинг, забастовки и т.п.) уместно устраивать в тех случаях, когда достоверно известно, что ЛПР или его начальство не смогут не учесть данный фактор.

Весьма важно работать с командой лоббистов конкурента. В частности, талантливых лоббистов, у которых тщеславные боссы, можно дискредитировать, хваля их чрезмерно.

Ещё один важный аспект технологического мастерства лоббиста - умение использовать тех чиновников, которые на первый взгляд не имеют отношения к лоббируемой вами сфере… Если смотреть на чиновников с т.з. лоббиста, но они разделяются на три категории: чиновники-союзники, чиновники-нейтральные (не имеющие связи ни с вами, ни с конкурентом), и чиновники-конкуренты (работающие с конкурентной стороной). Таким образом лоббист бывает вынужден не только взаимодействоать с чиновниками-союзниками и воевать с чиновниками-конкурентами, но и «плавать» в болоте независимых чиновников. Зачастую именно они зачастую могут стать залогом поражения или победы в лоббистской кампании. Что необходимо предпринимать:

Необходимо создавать и усиливать противников компании-конкурента в стане чиновников "нейтральной стороны" (причём по вопросам зачастую не связанным с предметом лоббистской распри) . Например, усиливать личное неприятие конкретных чиновников к компании-конкуренту. Вспомните пример ЮКОСа, против которого даже безразличные к нему чиновники высказывались в СМИ очень резко, т.к. "были задеты" их "государственнические чувства"). Вывод: необходимо создать непреодолимые противоречия между конкурентом и "нейтральными" чиновниками. Это предупредит союз компании-конкурента с нейтральной (но политически лояльной руководству) частью бюрократии , изолирует его, вынудит распылить линию лоббистской обороны, тратить больше сил и средств. При необходимости, одновременно можно работать с той частью кадров в лагере компании-конкурента, которая стремится сохранить союз с "нейтральными" чиновниками. Важно, чтобы эти кадры пользовались широкой поддержкой у себя в лагере. Работать с этими кадрами необходимо так, чтобы они искали поддержки у маргинальной части в стане "нейтральных" чиновников, радеющих за союз с компанией-конкурентом (маргинализация этой оппозиции и внедрение в неё своих агентов - задача номер два), подрывая тем самым единство в рядах лоббистов компании-конкурента. Одновременно необходимо провоцировать "ястребов" в лагере компании-конкурента на решительные действия против "примиренцев". Примиренцам же необходимо усиливать низовую базу поддержки… Таким образом, "нейтральная часть чиновничества" должна стать для врага непреодолимым клубком противоречий: с одной стороны компания-конкурент должна тратить силы в целом для борьбы с ними, с другой, она должна подрывать своё единство пытаясь заключить с "нейтральными чиновниками" союз.

Лоббисту приходится участвовать во внутрипартийных конфликтах. И довольно часто он сам должен инициировать те или иные (внутрипартийные или внутрифракционные) разногласия. И лоббист должен уметь это делать. В этом случае весьма полезными оказываются кейсы . Начинающему лоббисту они весьма помогают. Рассмотрим простой пример:

Игровая ситуация: для реализации своей программы в долгосрочной перспективе лоббист стоит перед необходимостью вбить клин между двумя группами чиновников. Но дополнительное условие состоит в том, что лоббисту не удаётся впрямую противопоставить условную группу А и условную группу Б. Вариант решения: спровоцировать группу Б на враждебные (если не по сути, то по виду) шаги против группы А, и, тем самым, сплотить группу А против группы Б. При этом руководство группы Б не обязательно должно осознавать враждебную природу своих действий по отношению к группе А. Укрепить противостояние можно инициировав поддержку группы Б маргинальной частью группы А, причём в момент наиболее острого развития внутренней борьбы в группе А (которую также необходимо подогревать). Если следовать утверждению Лассаля о том, что любая партия укрепляется тем, что очищает себя от скверны, большая часть группы А отвергнет от себя маргиналов, а вместе с ними и последние островки поддержки группы Б. Отвергнув маргиналов, правящая фракция группы А будет вынуждена встать во враждебную позицию к группе Б, - этого будет требовать логика внутригрупповой борьбы. Тем самым, борьба с группой Б станет для группы А не просто потребностью, обоснованной объективными разногласиями, но способом самоидентификации правящей клики в группе А. Ситуация имеет ещё сотню решений - я лишь описал один из возможных вариантов. Повторю - кейсы полезны для развития навыков лобби.

3. Какие факторы влияют на результативность применения лоббистских технологий?

Политико-административный рынок представляет собой некое подобие многоуровневой шахматной доски. Как и в шахматах, в политике каждая сторона преследует свою независимую цель, хотя она и зависит от другой . Отсюда вывод: главное для лоббиста - учитывать интересы и опасения целевой аудитории при работе с ней ( видеть мир глазами своих контрагентов ) - т.к. он зависит от своей целевой аудитории.

Лоббист, уделяющий вышеописанному вопросу первостепенное внимание, даже будучи весьма небольшим (по своим финансовым возможностям) игроком политико-административного рынка, способен добиться большего, чем его более сильный и богатый конкурент, пренебрегающий данным правилом. Однако это не единственное условие успешности лоббиста.

Адекватность лоббиста - также немаловажное качество . Масштаб вашей деятельности - это первое, что определяет степень необходимого проникновения в политическую систему . Владельцу магазина нет смысла вкладываться в финансирование федеральных политических партий, т.к. даже в случае победы партийный аппарат склонен скорее учитывать пожелания мажоритарных спонсоров (корпораций, предпринимательских союзов и пр.). Для того же владельца маленького магазина гораздо выгоднее было бы вложиться в региональную ассоциацию по защите прав мелких предпринимателей или вообще наладить контакт с отдельно взятым чиновником Мэрии…

Информированность лоббиста - ещё одно немаловажное качество. Подобная разведка экономит миллионы и годы . При добывании информации о контрагенте, термин "достаточно" применяется лоббистом только тогда, когда качество добытой информации очень высокое. Во всех остальных случаях применяется термин "недостаточно".

Учёт интересов контрагента: Если та или иная компания всё же видит смысл в оперативном присутствии в работе госоргана, то ей необходимо иметь свой проект ответа на вызовы и проблемы, с которыми этот орган работает и сталкивается, т.к. без учёта интересов своего контрагента невозможна вообще никакая лоббистская деятельность. Результативность лоббистских усилий возникает лишь там, где лоббист показывает лицам, принимающим решения, что их выгода (пусть не всегда материальная) находится там, где находится его. Чем более твой контрагент жаден до власти, тем больше он должен нуждаться в тебе (в твоих услугах, в твоих советах).

Режим секретности - важнейший аспект результативности работы лоббиста : не рассказывай отдельному участнику лоббистского проекта больше, чем ему нужно знать. К примеру депутат-союзник не обязательно должен знать, что для реализации своей инициативы ты также заключил союз с его противником на будущих выборах.

Это то, что касается общего (объективного) критерия результативности. Помимо него существует и субъективный критерий - личные качества конкретного оператора политико-административного рынка (самого лоббиста)… Лоббисту прежде всего нужно знание механизмов принятия решений и проведения их в жизнь . Понимание структуры, принципов "функционирования" аппарата госоргана. Сюда же отнесем и знания "персоналий". Компетентность в своей отрасли - одно из необходимых требований. Сила лоббиста заключается в силе информации, которой он владеет. Чиновники обычно неплохие специалисты, и этому уровню необходимо соответствовать. И не только соответствовать, но и разбираться в насущных проблемах своей отрасли. Ведь лоббист - это, прежде всего специалист, досконально знающий специфику вопроса и умеющий приводить в обоснование лоббируемой им позиции весомые доводы.

Не менее важны для лоббиста контактность, психологическая устойчивость, креативность, умение вести переговоры, умение "выслушать, понять и запомнить". Важна также способность точно и кратко излагать свои мысли. Сюда же, в самом конце, относится и "питейная культура".

Профессионализм в работе с документами - их нужно уметь правильно написать и прочитать. Чиновник должен с удовольствием работать с Вашими документами, а умение изложить СВОИ проблемы на ИХ языке дорогого стоит. Сюда же отношу профессиональную подготовку к тендерам, конкурсам и т.п., и знание законодательства на этот счет. Как, кстати, необходима и общая юридическая подготовка. Нужна также определенная смелость.

Профессиональному лоббисту всегда важно помнить, что действия, направленные на достижение цели, и действия направленные на получение известности часто друг другу противоречат. И гонорары лоббиста платятся не просто за действия (звонки, встречи, презентации и громкие кампании в СМИ и пр. - это всё инструменты) а за результат .

Есть точка зрения, что лучший лоббист - бывший госчиновник. Однако… Уровень позиции данного чиновника должен соответствовать уровню стоящих перед ним задач, т.е. бывший завотделом никогда не придет на равных к замминистра - тут лучше даже чужак. Особенно опасно брать чиновников-клерков - у них нет навыка принятия решений , хотя на первый взгляд, в беседе с ними создается ощущение, что они знают буквально и могут решить любой вопрос. Это очень распространенная ошибка , так как бывшие клерки обычно очень контактны, но отдача от них очень низкая. Если бывший чиновник - специалист из того ведомства, в котором ему предстоит работать, то надо проверить, не тянется ли за ним негативного следа - возможно, он и покинул госслужбу в связи с каким-либо скандалом или у него просто не сложились взаимоотношения в коллективе.

Можно самостоятельно "вырастить" специалиста из имеющихся. Только в этом случае нежелательны люди, занимающие руководящие позиции в компании - в госструктурах обычно уже сформировалось мнение о них, как о людях определённой команды, лоббирующих интересы конкретной команды.

Наконец, можно подобрать специалиста совсем в сторонних компаниях, не в отрасли работы компании - при том минусе, что им потребуется определенное время на "врастание" в ситуацию в вашей области, в таком решении есть и плюсы: можно дешевле найти высокопрофессионального лоббиста, к тому же при отборе найти кандидата с сильными административными и организаторскими задатками, с опытом создания службы внешних связей. Им все равно что лоббировать - нефть или сигареты, важно что они делают это профессионально. Только такому специалисту, в первое время, надо будет интенсивно работать с экспертами и консультантами …

И последнее: даже подобрав суперкомпетентного специалиста в качестве лоббиста - можно так и не добиться должной отдачи. Профессиональный лоббист обязан иметь то, что называется рефлексом . Зачастую победитель отличается от проигравшего только тем, что он увидел блестящий ход на две минуты раньше. Сюда же относится и умение тормозить работу: профессионал точно знает момент, когда нужно воздержаться от действия. То есть важно знать когда " толкать " и важно знать когда " тянуть " . Поэтому лоббисту, как и игроку, нужны хорошие рефлексы.

4. Наиболее эффективные инструменты лоббистской деятельности.

Самое важное здесь - понять следующее: эффективность лоббистской деятельности зависит от индивидуального подхода .

Сталину приписывают следующие слова: Нет такого буржуазного деятеля, которого нельзя подкупить. Только надо понять чем. Для большинства - это деньги. Если он остался неподкупен, значит вы пожадничали. Но там, где все же не пройдут деньги, пройдет женщина. А где не пройдет женщина, там пройдет Маркс. Довольно верное замечание для работы лоббиста .

В условиях современной России я бы выделил:

1. Рекрутирование своих сотрудников во власть.

2. Подкуп должностных лиц.

3. Неформальные контакты (в т.ч. - игра на личных слабостях).

4. Участие в работе политических и общественных организаций (в т.ч. - профессиональных объединений).

5. Покровительство чиновников.

6. Судебные процедуры (иски, тяжбы, апелляции, аресты)

7. СМИ (в т.ч. печатная пресса, телевидение, интернет)

Но повторю - каждая конкретная ситуация способна расставить совершенно особый список приоритетов в выборе инструментов лоббирования.

5. Специфика лоббизма в федеральных органах государственной власти современной России: Администрация Президента, Правительство, Парламент, Полпреды.

Всё зависит от лоббируемого вопроса. Но общее правило заключается в том, что на федеральном уровне целесообразнее поднимать не собственные вопросы или бизнес-конфликты, а общеотраслевые (под предлогом улучшения всей лоббируемой отрасли).

Надо всегда помнить - государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами … если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам и т. д.

Следует учитывать, что первой обязанностью чиновника является улучшение показателей в подведомственно ему сфере. Поэтому при проведении лоббистской кампании в Правительстве необходимо опираться на группы, которые хотели бы воровать на развитии, а не на деградации страны .

Вместе с тем, ещё до начала лоббистской кампании необходимо сделать ряд важных тактических шагов. Первое - необходимо выявить группу лиц, слой, на который можно опереться при осуществлении своей программы. Без этого ни одно начинание не проходит, в то время как правильная ставка на ту или иную группу может обеспечить решающий перевес.

Чем объясняется вышеуказанный тезис…? На современно этапе - никакая компания или лоббистская структура, какой бы могущественной она ни была, не сможет самостоятельно организовать всю систему принятия решений. Цель лоббистов должна заключаться в превращении доминирующего влияния в совместную ответственность - то есть в проведении такой политики, как будто политико-административный рынок состоит из множества центров силы, пусть даже мы и уверены в нашем стратегическом превосходстве. Для этого необходимо проводить консультации, в которых акцент будет делаться не на отдаче немедленных политических предписаний, а на совместном определении долгосрочных задач. Не в интересах лоббиста подталкивать других лоббистов к тому, чтобы они давали каждый свое определение оптимальной схемы влияния на правительство.

Таким образом, формулируем важный аспект федерального лоббизма ( общий и для Администрации Президента, и для Парламента, и для Правительства ): в силу масштаба задач и большого количества сильных конкурентов лоббисту необходимо уметь заключать союзы и идти на компромиссы (на региональном и муниципальном уровне это требование не столь категорично, т.к. степень монополизма политики и экономики там несравненно выше). Построение сети союзников начинается с принятия решения о необходимости продвижения законодательной или какой-либо иной нормативной или управленческой инициативы в органах государственной власти. С принятием решения начинается первичное построение сети из заинтересованных лиц и их посредников на всех уровнях государственной власти в РФ. Также, для облегчения прохождения своей инициативы, желательно представительство интересов в конкурирующей корпорации . В итоге строится сложная сеть заинтересованных лиц.

На федеральном уровне критически важен стиль поведения крупного лоббиста. Даже если конкретная корпорация или бизнес-группа реализует свои лоббистские инициативы с эффективностью 100%, то она должна стремиться не подогревать опасения более слабых конкурентов. Если уровень обеспокоенности рынка по поводу лоббистской мощи той или иной компании превышает определённый уровень, то запускается механизм заключения союзов " обиженных " против " фаворита " . Нередко это приводит к выкидыванию вчерашнего фаворита политико-административного рынка на его задворки. Иными словами , бойся того, кто тебя боится.

Итак, что сделать, чтобы конкуренты не создавали лоббистских союзов, направленных против Вас, как сильного игрока? Здесь уместно сравнение между западными шахматами и китайской игрой "нейджи", лучше известной по ее японскому названию "го". Игра в шахматы может иметь только два исхода: пат или мат. Цель этой игры - достичь абсолютного превосходства , иначе говоря, тотальной победы или поражения ; сражение ведется фронтально в центре шахматной доски. Целью "го" является достижение относительного преимущества ; эта игра ведется на всем игровом поле, и цель состоит в том, чтобы увеличить свои варианты и сократить варианты противника. Главная задача заключается не столько в достижении победы, сколько в сохранении постоянного стратегического прогресса. Это - оптимальное решение по данной проблеме. Кстати небольшая ремарка по поводу контрлоббизма инициатив конкурентов… Любая поправка, лоббирующая интересы одной группы людей, ударяет по интересам другой. Попробуйте в первую очередь объединить "недовольных", выяснить их совместные возможности в области СМИ и "личного влияния". Исходя из этого, можно строить кампанию.

Ещё один аспект федерального лоббизма - глобальность устремлений ЛПР (лиц, принимающих решения). Спекулируя на комплексах величия " сильных мира сего " , лоббисты своей риторикой могут получать реальные ресурсы в обмен на лояльность и потакание имперским устремлениям правящей элиты. В качестве примера можно привести ЛУКОЙЛ, который (в т.ч. при помощи государства) успешно проводит экспансию на рынки Восточной Европы.

На уровне Парламента достаточно работать с главами фракций (т.к. именно они решают судьбу голосования), либо через Администрацию Президента (кот. единолично определяет судьбоносные вопросы). Но эта рекомендация касается лишь больших лоббистских проектов . Если целью лоббиста является депутатский запрос - то важен лишь его контакт с конкретным депутатом… Ещё одним способом увеличения своего влияния в Парламенте является организационные инновации, проводимые через своих депутатов. Для увеличения количества Своих людей в Комитетах и рабочих группах необходимо инспирировать сокращение аппарата соотв. Комитетов и Комиссий, под благовидным предлогом (экономия средств и т.п.), а затем вновь увеличить, поставив на новые места Своих людей. Если же говорить о работе с центристскими фракциями в Парламенте (Государственная Дума и Совет Федерации), следует учитывать, что на современном этапе партийные съезды являются бюрократическими парадами . И именно бюрократическая логика применима в работе с членами подобных партий и блоков.

При взаимодействии с Правительством важно помнить, что прохождению даже самых выгодных предложений всегда мешает среднее исполнительное звено. Аппаратные люди-невидимки - лидеры сегодняшней российской политики… Первым быть опасно. Сейчас время вторых и третьих. Среднее звено не хочет за те же деньги брать на себя больше ответственности, и помимо прочего может быть не заинтересовано в вашем проекте в силу договорённостей с конкурирующими организациями, от которых оно (среднее звено), в тайне от своего руководства, получают ежемесячные откаты. Т.о. даже если проект понравится руководству, его всегда может запороть среднее звено, когда оно будет давать отзыв на ваше предложение.

Резюмируя анализ лоббизма на федеральном уровне важно помнить, что классическая форма взяток в реальности наличествует лишь на нижнем уровне государственной власти . На уровне министерств используется принцип "дружбы" чиновника с отдельным бизнесменом или бизнес-группой. Никаких взяток, только "дружба", состоящая из "услуг". Таким образом, поймать чиновника за руку становится практически невозможным.

6. Специфика лоббизма на региональном уровне. Как повлияет на лоббистскую деятельность реформа местного самоуправления?

Реформа местного самоуправления ещё не дала видимых результатов и поэтому сложно предвидеть её влияние на региональный лоббизм в будущем. Предлагаю рассмотреть лишь современную специфику регионального лоббизма. Если выстроить своеобразный рейтинг - то среди региональных групп интересов наибольшим влиянием пользуются Московская, Санкт-Петербургская, Екатеринбургская, Тюменская группы. Свое влияние они оказывают в основном через 4 канала – Администрацию Президента, Государственную Думу, Совет Федерации и Правительство РФ.

С учётом новой системы организации Администрации Президента РФ - существенное место в региональном лоббистском процессе заняли аппараты Полпредов и Федеральных инспекторов . Именно от этих людей на стол Президента поступает информация из регионов… И региональным лоббистам следует больше сосредоточить своё внимание именно на них, а не на приёмных главы Администрации или членов Совета Федерации. Хотя никакими источниками нельзя пренебрегать полностью.

Если анализировать существующую практику, группы давления наиболее сильны в регионе в двух случаях: когда на его территории доминирует одна крупная корпорация либо когда регион малонаселен и промышленно неразвит. Если лоббист имеет обширные связи в федеральной исполнительной власти, он может повлиять на то, что в конкретном округе или регионе увидит свое начало федеральная программа строительства дорог или жилья, а может пригрозить, что этот округ окажется последним. Отсюда возникает мощнейший ресурс воздействия на региональную власть.

В региональном лоббизме также необходимо учитывать партийную мозаику. Система пропорционального представительства регионов по принципу "один регион - один мандат на съезде партии", не учитывающая размер региона и численность проживающего в нём населения, приводит к усилению влияния центра. Поэтому при данном варианте на региональные отделения федеральных партий уместно оказывать давление через их федеральный аппарат.

Пожалуй, наиболее ярким феноменом российского регионального лоббизма стало (намного менее прикрытое, чем на федеральном уровне) административное предпринимательство . Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные фонды. То есть в регионах происходит реальное слияние государственной (муниципальной) власти с частным сектором. Этот факт также необходимо учитывать при построении региональной лоббистской кампании.

Ещё одно правило регионального лоббизма можно выразить в тезисе : воробей в клетке для орлов - свободен. Так, небольшая компания может позволить себе те механизмы воздействия, которых не может позволить себе международный концерн. Например: сотрудничество с крайними политическими партиями (это может оказаться весьма эффективным именно в регионах , но может быть столь же и опасным. Поэтому необходимо тщательно просчитывать подобные риски).

Вопреки представлению о российском Парламенте, как о подконтрольном административному давлению учреждению, лоббисты зачастую лоббируют региональные интересы власть даже сильнее, чем раньше. Совет Федерации и вовсе называют "палатой лоббистов" из-за того, что больше половины его состава - это представители регионального бизнеса.

7. В чем принципиальное различие лоббистских технологий в России и за рубежом? Риски применения лоббистских технологий в России?

Все различия в технологиях лоббизма проистекают из различия политических систем России и Западных стран (именно Запад мы берём за эталон "прозрачного" лоббизма). В России лоббистские технологии не институализированы , а все нормы лоббистской деятельности - условны . Необходимо отметить, что институализация того или иного вида политической практики (в т.ч. лоббизма) подразделяется на несколько уровней. Первый уровень (реляционный) - определяет ролевую структуру системы представительства интересов. Второй - регулятивный, указывающий допустимые рамки лоббистских действий и санкции, карающие выход за эти рамки. Третий уровень - культурный, т.е. внутреннее усвоение норм и правил участниками политического процесса. К сожалению, в России мы не наблюдаем ни один из трёх признаков институализации лоббизма.

"Повязанность" и "замазанность" до сих пор являются хорошим пропуском в российскую политическую элиту. На Западе же - это скорее препятствие для осуществления лоббистской деятельности. В этом и заключается принципиальное различие.

Еще одна отличительная особенность российского лоббизма - большой вес " внутренних лоббистов " (чиновник, занимающий важную государственную должность, отстаивающий интересы одной или нескольких отраслей или предприятий), что ведет к коррупции и решениям, не отвечающим интересам общества в целом.

Теперь сравним проблемы коррупции в России и за рубежом (ведь именно уровень коррупции в стране наиболее сильно влияет на технологии лоббизма ). И оставим в покое эталонный Запад. Какими объявлениями заполнена китайская пресса? Этих объявлений десятки в каждой региональной газете. В них сообщается о приговорах чиновникам за взятки и прочие злоупотребления. Каждый день… Россия же отделывается лишь показушными разовыми арестами оборотней в погонах… Рынок лоббистских услуг, в свою очередь , чутко реагирует на степень серьёзности проводимой Правительством антикоррупционной политики. Итак, основная проблема для лоббизма в России - отсутствие единой этической и правовой системы контроля за лоббистской деятельностью. Все лоббистские риски связаны опять-таки с этой проблемой.

Проблемы российского лоббизма - отражение проблем всей политической системы России. Когда центр принятия важнейших государственных решений оказывается в руках правящей бюрократии, а реально действующие управленческие структуры, по самой логике функционирования классической бюрократической машины, находятся в тени, - то существующие группы влияния отходят от форм партийного представительства (а значит, и от общественного контроля), в сторону непубличных практик обрастания ведомственными связями. Ключевыми механизмами учета интересов всё чаще становится кулуарная политика и патрон-клиентные связи. В подобной системе неоспоримо доминирование бюрократии, а из ее партнеров наибольшие преимущества имеет крупный бизнес - при условии лояльности госаппарату и регулярности контактов с ним. И так как вся вертикаль власти замыкается на административных инстанциях, то возникающий вслед за этим безальтернативный механизм реализации групповых интересов представляет существенное препятствие на пути становления в России практики "белых" лоббистских технологий.

8. GPA " governmental and public affairs " ( " отношения с органами власти и общественностью " ) и лоббизм.

Гражданское общество может и должно быть содержательнее власти. И хотя пока этого не наблюдается, но если лоббизм в России выйдет-таки из теневой (или полутеневой) сферы - то он с необходимостью придёт к концепции GPA. Необходимость этого подхода будет пропорциональна усилению в России роли общественного мнения. Здесь больше нечего обавить.

9. Наиболее эффективные лоббистские кампании.

Во многих регионах Российской Федерации еще помнят "толлинговые войны" крупнейших производителей алюминия. Эти лоббистские сражения дополнялись многочисленными PR-овскими акциями. К аналогичным мерам сегодня прибегают производители пива, лоббирующие интересы, связанные с возможностью рекламировать свою продукцию. Но всех превзошли лоббисты - производители отечественной курятины. Борьба с импортом "ножек Буша" привела к тому, что продукция отечественного птицепрома заняла первые места в Повестке Дня . К успешным лоббистам можно отнести и водочные компании, пролоббировавшие возможность рекламы минеральной воды, разлитой в бутылки - идентичные по своему внешнему виду с водкой. Водочные короли также пролоббировали известные ограничения рекламы пива на телеканалах и на улицах. Наиболее сильными лоббистами последнего периода считаются страховщики. Для демонстрации их лоббистских ресурсов достаточно вспомнить пресловутый закон об ОСАГО.

10. Примеры провальных лоббистских кампаний.

Я назову всего одну. Но именно эта одна, во многом, предопределила будущие неудачи многих частных лоббистских инициатив в России. Самая провальная лоббистская кампания, на мой взгляд, - это кампания, лоббировавшая принятие закона о лоббизме. Поводом к отклонению данного законопроекта стали заключение и официальный отзыв Правительства Российской Федерации. Основным поводом к отказу от поддержки Правительством законопроекта (предусмотренным 3 частью статьи 104 Конституции РФ) стало отсутствие его финансово-экономического обоснования. Дополнительные бюджетные ассигнования, необходимые для работы Минюста РФ (в частности, создание системы регистрации лоббистов и анализа их деятельности) не были предусмотрены авторами законопроекта. Таким образом, официальный отзыв Правительства РФ на законопроект "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", за подписью вице-премьера В. Матвиенко, датированный 4 августа 2000 года, не позволил законопроекту быть принятым.

В декабре того же года последняя попытка принятия законопроекта была пресечена заключением Правительства за подписью вице-премьера И. Клебанова. Помимо претензий к финансово-экономическому обоснованию законопроекта, у чиновников возникли сомнения по поводу эффективности системы контроля за лоббистской деятельностью и механизма применения санкций к недобросовестным лоббистам. Правительство также усомнилось в правовой целесообразности лицензирования лоббистов, в силу того, что лицензирование видов деятельности регулируется Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", который не предусматривает выдачу лицензий на публичную деятельность («лоббизм» большинством экспертов определяется как публичная деятельность).

Однако основным аргументом Правительства РФ против поддержки законопроекта стало то, что регулирование лоббизма относится к системе юридически не закреплённого антикоррупционного законодательства. Соответственно законопроект "О правовых основах лоббистской деятельности" не может быть принят до вступления в силу закона "О коррупции", регулирующего коррупцию не только как криминальное, но и как социальное явление.

Парадокс ситуации заключается в том, что принятие федерального закона "О коррупции" задерживается усилиями самих правительственных чиновников. Некоторые из них склонны считать коррупцию явлением, исключительно криминального характера и признают единственной мерой борьбы с коррупцией Уголовный кодекс РФ, содержащий статьи 290 и 291 ("получение взятки" и "дача взятки" соответственно). К числу людей с подобной точкой зрения относится, к примеру, министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф.

Таким образом, аргументы исполнительной власти против принятия лоббистского закона содержат в себе явное противоречие. Закон о лоббизме, по словам того же Клебанова, не может быть принят из-за отсутствия закона "О коррупции". При этом, пресечение коррупции не может быть оформлено в виде отдельного федерального закона, выходящего за рамки уголовного законодательства.

Уголовный кодекс РФ нивелирует необходимость антикоррупционного законодательства тем фактом, что он, в этом отношении, самодостаточен. Однако, применительно к лоббистской деятельности, дача взятки или её получение не исчерпывает сферу правового регулирования. УК РФ контролирует лоббизм лишь "на выходе", т.е. выявляет наличие состава преступления непосредственно в контакте лоббиста и чиновника. При этом он не содержит норм, позволяющих контролировать весь процесс лоббизма, что особенно важно для становления нормальных гражданских институтов и цивилизованного рынка.

Сложившаяся ситуация относится к разряду тех случаев, когда узкосиловое решение проблемы коррупции посредством применения УК РФ препятствует её профилактике в будущем. Культура лоббистских отношений не может сформироваться лишь при наличии карательных правовых механизмов (таких как соответствующие статьи Уголовного кодекса). Необходимо принятие конструктивного законодательства, коим является самостоятельный закон "О регулировании лоббистской деятельности", в той или иной его форме.

На сегодняшний день, закон так и не принят. Можно спорить о целесообразности жесткого увязывания лоббистского закона с комплексом антикоррупционного законодательства, однако в трактовке Правительства РФ дальнейшее рассмотрение лоббистского закона - юридически нелогично. Надо учитывать, что в данном случае, мнение Правительства не может быть проигнорировано в силу наличия части 3 статьи 104 Конституции РФ, требующей обязательного согласования законопроектов подобных лоббистскому кодексу с Правительством.

Суть претензий исполнительной власти выявляет три основные проблемы, препятствующие принятию лоббистского закона - его недостаточную правовую разработанность, неадаптированность к рыночным реалиям, и отсутствие политической воли ведущих финансово-промышленных групп.

Комментарии

{{ comment.username }}

Добавить комментарий

{{ e }}
{{ e }}
{{ e }}